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河南高院案例:因城中村改造而签订的补偿安置协议的司法审查

发布:2020-08-29 来源:行政大赦法 作者:admin 分类:房屋拆迁

河南高院案例:因城中村改造而签订的补偿安置协议的司法审查

  【裁判要点】

  城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为,更多的侧重于事实行为和政策性文件的支持,实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为,这种行为在总体上有利于原住居民的财产增长,有利于推进城市建设,有利于提高行政效率。也因此,对于此类行为的审查,往往缺乏法律法规依据,更多的是合理性审查,而不是合法性审查,只要其不违反法律法规的禁止性规定,不侵犯公民的重要财产权,就可以不受法律优先及法律保留原则的限制。

  【裁判文书】

  河南省高级人民法院

  行 政 判 决 书

  (2019)豫行终1104号

  上诉人(一审原告)卜建萍,女,汉族,,住郑州市金水区。

  委托代理人姚万朝,上海锦天城(郑州)律师事务所律师。

  被上诉人(一审被告)郑州市金水区人民政府,住所地郑州市金水区东风路16号。

  法定代表人魏东,区长。

  委托代理人李洪广,郑州市金水区丰庆路街道办事处工作人员。

  委托代理人张俊杰,河南堃源律师事务所律师。

  被上诉人(一审被告)郑州市金水区丰庆路街道办事处,住所地郑州市金水区国基路106号。

  法定代表人乔战峰,主任。

  委托代理人刘怀超,郑州市金水区丰庆路街道办事处工作人员。

  委托代理人叶延芳,河南剑澜律师事务所律师。

  上诉人卜建萍因诉被上诉人郑州市金水区人民政府(以下简称金水区政府)、郑州市金水区丰庆路街道办事处(以下简称丰庆路街道办)确认行政协议无效一案,不服郑州铁路运输中级法院(2018)豫71行初1158号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对案件进行审理,本案现已审理终结。

  卜建萍一审诉称,卜建萍系郑房权证字第××号房产的所有权人,该房屋坐落于郑州市金水区北环路与丰庆路西北侧1号楼4单元2层西户(和旭公寓),该小区经政府部门批准在市场上公开交易近二十年,公安部门对该小区的编号为郑州市金水区丰庆路3号院,该小区与郑州市金水区庙李镇庙李村(以下简称庙李村)不存在行政上的隶属关系,亦无经济上的联系,但金水区政府、丰庆路街道办却强行将和旭公寓纳入庙李村城中村改造范围。2018年8月上旬,郑州市金水区庙李村城中村改造项目指挥部(以下简称改造指挥部)和丰庆路街道办工作人员就和旭公寓拆迁改造事宜多次找卜建萍协商,卜建萍因身患××,不同意拆迁。后在金水区政府、丰庆路街道办的威逼下,卜建萍的丈夫王志祥以卜建萍的名义在金水区政府、丰庆路街道办事先拟定好的《金水区庙李村城中村改造项目搬迁补偿安置协议书(和旭公寓)》(以下简称《补偿安置协议》)和《金水区庙李村城中村改造项目搬迁补偿安置补充协议书(和旭公寓)》(以下简称《补充协议》)上签字,因卜建萍是文盲,对上述两份协议的内容无从辨别,经咨询专业人士才知金水区政府、丰庆路街道办采用欺诈、胁迫的手段,在卜建萍不明协议内容的情况下强迫卜建萍签订上述协议,损害了卜建萍合法权益,应当依法确认上述协议无效。改造指挥部和丰庆路街道办系金水区政府的下属部门,金水区政府应当对其行为承担法律责任。一审请求:确认改造指挥部、丰庆路街道办与卜建萍签订的《补偿安置协议》和《补充协议》无效。

  郑州铁路运输中级法院一审查明,庙李村第九村民组于1999年在该村集体土地上建设了和旭公寓,2000年9月30日该村民组将案涉房屋出售给了案外人刘永辰,后案外人刘永辰又于2003年10月22日将其转售给了卜建萍,2003年11月,卜建萍取得了编号为郑房权证字第××号的《房屋所有权证》。2018年7月29日,改造指挥部发布了和旭公寓拆迁改造公告、《补偿安置方案》及致和旭公寓广大业主的一封信,就和旭公寓的拆迁改造事宜进行宣传动员。改造指挥部及丰庆路街道办经依法核实卜建萍所提交的身份、家庭信息及房屋权属情况后,于2018年8月12日与卜建萍签订了《补偿安置协议》、《补充协议》,同日卜建萍在《数据认定表(和旭公寓)》及《资金兑付审核表(和旭公寓)》等文件上签字捺印,8月24日卜建萍在空房验收单上签字捺印,8月27日金水区政府、丰庆路街道办将过渡费、附属物补偿款等转入卜建萍银行账户,卜建萍签字捺印予以确认。后卜建萍认为上述协议系因受金水区政府、丰庆路街道办欺诈、胁迫而签订,并非其真实意思表示,遂向一审法院提起诉讼。

  一审认为,案件系行政协议纠纷。《郑州市城中村改造管理办法》第七条第一款规定,“各区人民政府是各辖区城中村改造的主体,负责本辖区内的城中村改造工作”。案件中,改造指挥部及丰庆路街道办系受金水区政府委托从事的案涉城中村改造事宜,故相应的法律后果亦应当由金水区政府承担,丰庆路街道办并非案件适格被告。此外,案涉协议系金水区政府在城中村改造过程中为实现行政管理及公共服务之目标,在其职责范围内与卜建萍协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议经双方自愿签订,系其共同真实意思表示,且并不违反法律、行政法规的强制性规定,故合法有效,该协议对缔约各方当事人均具有法律约束力。卜建萍主张其因受金水区政府、丰庆路街道办欺诈、胁迫而签订案涉协议,但其未能提供充分证据以证实其主张。相反,在案涉协议签订后,卜建萍又在金水区政府、丰庆路街道办提供的空房验收单等文书上签字,并于2018年8月27日领取了案涉协议所约定的过渡费、附属物补偿款、搬迁补助及奖励等款项,该协议已处于实际履行中。卜建萍再行提起诉讼明显违反诚信原则。一审判决:驳回卜建萍的诉讼请求。一审案件受理费50元,由卜建萍负担。

  卜建萍不服一审判决,向本院上诉称:一审认定事实不清,适用法律错误。首先,《补偿安置协议》、《补充协议》属于行政法意义上的行政行为,应依行政法而非民事法律规范审查其效力。其次,对照现行《行政诉讼法》第75条,诉争协议存在重大且明显违法的情形,应当依法判决确认诉争协议无效。最后,丰庆路街道办系金水区政府的法定派出机构,有明确的法律授权依据,以自身名义独立作出被诉行政行为,属于一审适格被告。请求撤销一审行政判决,确认涉案《补偿安置协议》、《补充协议》无效,由被上诉人承担一、二审诉讼费用。

  被上诉人金水区政府、丰庆路街道办均未提交书面答辩意见。

  本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

  本院认为,根据郑州市人民政府所制定公布《郑州市城中村改造管理办法》的规定,金水区政府系城中村改造的责任主体,具有在城中村改造中签订行政协议的主体资格。涉案的行政协议虽以改造指挥部及丰庆路街道办的名义签订,但金水区政府对该行政协议予以追认,应当认定金水区政府及卜建萍为涉案行政协议的双方签订主体。城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为,更多的侧重于事实行为和政策性文件的支持,实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为,这种行为在总体上有利于原住居民的财产增长,有利于推进城市建设,有利于提高行政效率。也因此,对于此类行为的审查,往往缺乏法律法规依据,更多的是合理性审查,而不是合法性审查,只要其不违反法律法规的禁止性规定,不侵犯公民的重要财产权,就可以不受法律优先及法律保留原则的限制。卜建萍对涉案的行政协议主张无效,其在一审的理由是“欺诈、胁迫”,但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项的规定,在不损害国家利益的情况下,“欺诈、胁迫”不能构成协议无效的法定理由;卜建萍在本案二审中主张协议无效的主要理由,是签订协议的主体不适格属于重大明显违法,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定,应为无效,但改造指挥部及丰庆路街道办系代表金水区政府签订的协议,金水区政府对此又予以追认,而金水区政府又是规章授权的城中村改造主体,故本案不存在主体不适格的重大明显违法情形。卜建萍主张涉案行政协议无效的诉讼请求,本院不予支持。一审适用法律正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

  驳回上诉,维持一审判决。

  二审案件受理费50元,由上诉人卜建萍承担。

  本判决为终审判决。

  审判长 王 松

  审判员 马 磊

  审判员 马传贤

  二〇一九年十月二十一日

  法官助理 王晓宇

  书记员 孟亚娟

  书记员 玄晟颐